Piani
di protezione civile
Pubblicato su Newton giugno 2000
(per gentile concessione della Rivista)
Questo testo è protetto da copyright e non può essere riprodotto senza autorizzazione scritta della Rivista
Il
più clamoroso fallimento è stato l'Earthquake
General Plan. Osannato in tutti i convegni di Disaster
Management, (la disciplina che si occupa degli interventi in caso di
disastro) questo piano d'emergenza, calibrato per fronteggiare - nella peggiore
delle ipotesi - una replica del Big
Quake, il devastante terremoto che sconvolse la costa pacifica degli
Stati Uniti nel 1906, era stato redatto per conto dello Stato della California
da un’equipe di esperti, urbanisti, sociologi, psicologi... ed era costato
quasi cinque milioni di dollari.
Il
piano contemplava scenari di eventi sismici, redatti e continuamente
perfezionati dal centro di calcolo di quattro università che operavano sotto il
controllo del computer dell'Università di Berkeley. Caratteristiche geologiche
dei terreni, accelerazione loro impressa dal sisma, vulnerabilità degli edifici
e degli impianti, direzione e velocità del vento per definire l’andamento che
avrebbero conosciuto gli incendi, giorno e orario del sisma per calcolare la
concentrazione delle persone in particolari zone, disponibilità dei servizi di
emergenza... questi e altri dati si traducevano per i computer in una stima
delle vittime, nella definizione delle strategie da adottare e, quindi, in una
serie di precise disposizioni che sarebbero state immediatamente elaborate e
trasmesse a tutti gli enti preposti all’emergenza.. Tutto sembrava contemplato
e previsto e, nel settembre 1989 una spettacolare esercitazione, svolta alla
presenza di esperti giunti da ogni parte del mondo, aveva suscitato
un’incondizionata ammirazione per questo piano e cementato il “mito” della
protezione civile californiana. Neanche un mese dopo, il 17 ottobre 1989, il
terremoto che si abbatté su San Francisco fece andare in “tilt” tutte le
strutture della protezione civile. A più di tre ore dal sisma, il quartiere
generale dei soccorsi, localizzato a Sacramento, non aveva ancora stabilito un
contatto con le squadre di San Francisco; dopo cinque ore, le strutture centrali
della protezione civile non sapevano ancora del crollo del viadotto
autostradale, sul quale pretendevano di instradare i soccorsi. I morti furono più
di trecento, una buona metà di questi, secondo gli esperti, avrebbero potuto
salvarsi se i tempi dei soccorsi fossero stati dimezzati.
Ancora
peggio è andata per un altro piano di emergenza: quello che avrebbe dovuto
affrontare il terremoto di Kobe il 17 gennaio 1995. Già il 12 luglio 1993 la
protezione civile giapponese non era riuscita a pianificare l’emergenza
nell'isola di Okushiri per un maremoto annunciato da parecchie ore e che finì
per provocare 400 morti; ma davanti al caos che ha caratterizzato i soccorsi a
Kobe (tanto per dirne una, il primo ospedale da campo è stato installato 36 ore
dopo il sisma) lo sbalordimento tra gli esperti di Disaster
Management si è trasformato in scoramento. E ha fatto acquisire una
sinistra attualità ad uno studio redatto nel 1989 da Luis Theodore, Joseph P.
Reynolds e Francis B. Taylor i quali, andandosi a spulciare innumerevoli piani
di emergenza scoprirono, che buona parte di questi si basano, per lo più, su
ineffabili “coordinamenti”, destinati, durante l’emergenza, a
istituzionalizzare conflitti di competenza, e su “risorse” che ancora non
esistono; ancora peggio, in molti casi, i piani di protezione civile non sono
conosciuti dalla popolazione e, addirittura, nemmeno dagli stessi funzionari che
dovrebbero attuarli.
La
storia dei piani di protezione civile è cominciata, sostanzialmente, durante la
seconda guerra mondiale quando lo sviluppo dell’arma aerea, capace di colpire
il retroterra produttivo e logistico delle truppe al fronte, determinò
l’esigenza di proteggere le popolazioni civili (Civil Defence).
Nel secondo dopoguerra, l’entrata in scena dei missili a testata nucleare, e
la “guerra fredda” spinsero il Dipartimento alla Difesa statunitense a
commissionare al fisico Ralph E. Lapp uno studio sulle conseguenze di un attacco
nucleare russo e un piano di emergenza per minimizzarne gli effetti sulla
popolazione e sull’apparato produttivo. Il piano di Lapp diede vita ad un
gigantesco programma di Civil
Defence: dovunque (nelle scuole, negli uffici, perfino nelle prigioni
e nelle chiese) si svolgevano esercitazioni "antibomba" mentre la rete
televisiva NBC inchiodava ogni settimana davanti ai teleschermi 18 milioni di
americani con la trasmissione "Survival",
caratterizzata da filmati che oggi appaiono sbalorditivi. In uno di questi, ad
esempio, un padre, chiuso in uno sgangherato "rifugio antiatomico"
costruito alla buona in cantina e posto a qualche metro di distanza dal punto di
impatto dell’ordigno nucleare, qualche attimo dopo l'esplosione rincuorava i
familiari con un incredibile: <<Bene! È stato meno peggio del previsto!
Ramazzate i vetri rotti e usciamo fuori per vedere cos'è successo>>. Un
altro filmato mostrava un cartone animato, Bert la Tartaruga, che così
arringava i bambini di una scuola elementare che stava per essere centrata da
una bomba atomica: <<Appena vedete il lampo di luce, gettatevi sotto i
banchi e aspettate lì che i vostri genitori vengano a prendervi!>>
Nel
clima di fiduciosa euforia che investiva allora la Civil
Defence, quasi nessuno osò esporre perplessità su queste
“campagne educative”, su altri “piani di emergenza” come quello redatto,
nel 1955, dall'urbanista Harman Khan, (grazie al quale gli Stati Uniti avrebbero
potuto sopportare, addirittura, un bombardamento nucleare sovietico di 80.000
megatoni) o sulle “prove di evacuazione” (come l'Operation
Alert che, nel maggio 1955, coinvolse 28 milioni di persone) che si
riducevano a una sorta di picnic di massa nei paraggi delle città. Nel 1961 fu
varato un faraonico programma di costruzione di rifugi antiatomici collettivi
che ben presto si arenò per via dell'enorme costo; per lo stesso motivo venne
messo da parte il National Industrial Dispersion Policy: un piano che doveva
favorire la dispersione dell'apparato produttivo americano per renderlo meno
vulnerabile a un attacco nucleare. Ci si ridusse, quindi, a incartare con
qualche foglio di piombo corridoi e scantinati di scuole e uffici
ribattezzandoli Fallout Shelters (rifugi antiradiazioni), segnalati da
minacciosi cartelli gialli che, ancora oggi, troneggiano in molti edifici
pubblici statunitensi. Con la fine della guerra fredda, il conseguente
ridimensionamento dei programmi di Civil Defence spinse numerosi operatori del settore ad
interessarsi di piani di protezione civile destinati, cioè, a fronteggiare
emergenze non intenzionalmente prodotte quali terremoti, alluvioni, cicloni…
Nacque così - grazie anche agli studi del professore Enrico Quarantelli, della Colorado
State University di Boulder - il Disaster
Management: una disciplina oggi insegnata in ben 54 università e in
22 istituti post universitari di tutto il mondo e che impegna, anche nel nostro
paese, numerosi professionisti. Uno di questi è l’arch. Giuseppe Ferrara,
formatosi alla scuola di Disaster
Management organizzata dal
Centro Comunitario di Ricerca di Ispra.
<<Il
mio lavoro è redigere, per le comunità locali, piani di emergenza. Questi
scaturiscono dall’analisi di tre elementi: la vulnerabilità ambientale, la
vulnerabilità funzionale e la ottimizzazione delle risorse. Il primo elemento
si calcola definendo la resistenza di manufatti (quali case, strade, linee
elettriche…) ad un determinato evento; il secondo analizza il collasso
organizzativo che può investire strutture pubbliche - quali comuni o ospedali
– determinato dal fatto che, durante una emergenza, - come ad esempio un grave
terremoto - molti degli addetti a questi servizi, abbandonano momentaneamente il
posto di lavoro, per accertarsi della sorte toccata ai familiari.
L’ottimizzazione delle risorse disponibili, infine, è il “nocciolo” del
piano: dopo avere analizzato quali sono i compiti di fondamentale importanza, si
affidano a dipendenti ritenuti “affidabili” tutta una serie di disposizioni
che devono essere attuate immediatamente dopo il percepimento del disastro; ad
esempio, il vigile Tal dei Tali, se il terremoto si verifica di notte non dovrà
recarsi al proprio Comando per ricevere disposizioni ma dovrà recarsi
immediatamente in quel particolare incrocio assegnatogli dal Piano per smistare
il traffico, poniamo, da e per l’ospedale. Un piano di emergenza deve valutare
il concatenamento tra i compiti, minimizzare la labilità della catena di
comando e controllo, considerare la possibile assenza di alcuni funzionari…
Se, poi, il piano contempla il coinvolgimento di centinaia, o addirittura
migliaia, di persone le variabili in gioco diventano numerosissime e bisogna
necessariamente affidarsi a complessi algoritmi di simulazione e a sofisticati
software.>>
<<Perché
negli ultimi anni alcuni piani di emergenza, pur realizzati con sofisticate
procedure, hanno registrato clamorosi fiaschi?>>
<<Ogni
piano di emergenza si basa su uno scenario e cioè su quello che l’evento può,
verosimilmente, determinare sul territorio. In alcuni casi, come a Kobe nel 1995
ad esempio, lo scenario era sottostimato; in altri casi, invece, come nel
terremoto californiano del 1989, il piano basava tutto il suo funzionamento su
alcune strutture che sono immediatamente collassate. C’è da dire, comunque
che negli ultimi anni molta strada è stata fatta e, ad esempio, se il terremoto
che si è abbattuto sul Los Angeles il 16 ottobre 1999 ha fatto registrare un
numero relativamente basso di vittime questo lo si deve ad un ottimo piano di
emergenza.>>
Ma
qual è la situazione dei piani di emergenza in Italia? Lo abbiamo chiesto al
dott. Elvezio Galanti, Dirigente dell’Ufficio Pianificazione del Dipartimento
Nazionale alla Protezione Civile.
<<Si
sta passando da una visione centralizzata della protezione civile, nella quale
gli enti locali dovevano limitarsi a favorire l’arrivo dei soccorsi esterni
(che, per quanto tempestivi, arrivano sempre troppo tardi), al concetto di
autoprotezione e quindi ad un ruolo attivo delle comunità locali, in primo
luogo i Comuni, già dalla primissima fase dell’emergenza. Di conseguenza,
cambia anche l’impostazione dei piani di protezione civile che, per troppo
tempo, in Italia, sono stati un mero censimento di beni da rendere disponibili
ai soccorritori. Questo cambiamento è stato istituzionalizzato da una nuova
metodologia per la pianificazione dell’emergenza, il Metodo
Augustus, che deve il suo nome ad una frase dell’imperatore
Ottaviano Augusto “Il valore della pianificazione diminuisce con la complessità
dello stato delle cose”. Bisogna, quindi, imperniare la pianificazione
dell’emergenza all’insegna della semplicità e della flessibilità anche
perché l’evento, al suo insorgere è sempre diverso da come lo avevano
prefigurato i pur scientifici e minuziosi scenari.>>
Come
si articola questo metodo nella pianificazione locale dell’emergenza?
<<Introducendo
il concetto delle funzioni di supporto (sanitaria, ordine pubblico, tecnica…
sono le 9 funzioni per i comuni e 14 per province e regioni) e identificando per
ognuna di queste, a livello locale, un preciso responsabile che funga da
interfaccia con le analoghe strutture centrali. Questo interfaccia deve
strutturarsi anche a livello di Sala operativa, sia essa un CCS (Centro
Coordinamento Soccorsi) operante a livello provinciale o un COM (Centro
Operativo Misto) operante a livello comunale.>>
Disaster Management:
Pianificazione e gestione dell’emergenza
Nel
Disaster Management per
pianificare l’emergenza ci si serve di “scenari” che prefigurano quello
che, verosimilmente, può succedere all’insorgere del disastro; per valutarne
gli effetti sui manufatti si utilizzando discipline “deterministiche” (quali
la sismologia, la geologia, l’idrogeologia, l’ingegneria...) più complessa
è la redazione di scenari riguardanti il collasso di sistemi organizzativi. Per
la redazione di questi ultimi - messi da parte sistemi di indagine, in auge fino
a qualche anno fa, basati sulla disseminazione di questionari indirizzati alla
popolazione o al management e su complicati calcoli che avrebbero dovuto
calcolare il comportamento del “sistema antropico” - oggi ci si basa su
sistemi quali la “Tecnica di Delfi”, adattata per i disastri da Howard
Linstone, che consiste, sostanzialmente nel sottoporre, a più riprese, ad
esperti ed amministratori scenari che vengono, così, progressivamente
perfezionati e, quindi, risottoposti ad un successivo esame.
Per
la redazione dei piani e la gestione dell’emergenza il Disaster Management - oltre che delle metodologie di tattica
e strategia militare - si serve di una disciplina finalizzata ad analizzare e
ottimizzare le procedure da attuare in una situazione di incertezza: la Ricerca
Operativa (Operations Research),
nata nel 1940 da un comitato di militari, fisiologi, fisici, matematici..
coordinato dal futuro Premio Nobel Patrick Blackett, per conto della Royal
Air Force. Un’applicazione della Ricerca Operativa nella gestione
dell’emergenza (sempre caratterizzata da una drammatica corsa contro il tempo)
è data dal cosiddetto triage (dal
francese “scelta”), tecnica nata per ottimizzare le operazioni della Sanità
Militare. Il problema é questo. Dal fronte arrivano all’ospedale militare tre
categorie di traumatizzati: la prima (poco numerosa) é costituita da soldati
gravemente feriti, ognuno dei quali necessita di urgentissime e intense cure da
parte di una numerosa équipe medica; la seconda (numerosa) é costituita da
feriti non gravi, ognuno dei quali necessita di urgenti cure mediche da parte di
una poco numerosa équipe medica; la terza categoria (molto numerosa) é
costituita da feriti non gravi, ognuno dei quali necessita di cure non urgenti
da parte di una piccola équipe medica. Su quale dei tre gruppi bisognerà
concentrare l’impegno del personale sanitario per salvare il maggior numero
di traumatizzati? Il problema é indubbiamente complesso in quanto bisogna
considerare e quantizzare numerosi fattori quali la percentuale di sopravvivenza
di ogni ferito lasciato senza cure sanitarie, il tempo necessario per curare
ogni ferito a seconda del gruppo scelto, il tempo di resistenza dell’équipe
sanitaria... A queste valutazioni già difficilmente quantizzabili bisogna
aggiungere altre di ordine sociale e psicologico come la disponibilità di un
medico ad impegnarsi per molto tempo su un ferito grave mentre altri gemono, e
forse muoiono, abbandonati a sé stessi; l’effetto di questa situazione sul
“morale” e quindi sulla stessa volontà di sopravvivenza dei feriti,
l’esigenza di curare per primi gli ufficiali rispetto ai sottoufficiali e ai
soldati... Come di vede si tratta di problemi che pongono gravi considerazioni
etiche e morali ma che, come numerose altre tecniche di Disaster
Management, sono state, comunque, analizzate, logicizzate in
algoritmi e, infine, trasformate in programmi per computer.
Come
si diventa Disaster Manager
In
Italia il primo corso di Disaster Management,
riconosciuto dall’UNDRO (United
Nations Disaster Relief Office) è stato tenuto all’Università di
Napoli nel 1986. Nel 1998 un corso annuale di Disaster
Management è stato tenuto a Ispra presso il Centro di Ricerca della
Comunità Europea. A partire dal 1995 il Dipartimento Nazionale alla Protezione
Civile ha tenuto presso il Centro Nazionale Emergenza di Castelnuovo di Porto,
nei pressi di Roma, una serie di corsi di Disaster
Management rivolti prevalentemente a funzionari pubblici; attualmente
questi corsi sono stati decentrati a livello regionale e affidati al FORMEZ.